财经：国资革新路线图
来源：哈尔滨电气集团公司
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宣布时间：2014-03-07
凭据十八届三中全会审议通过的《决定》，未来将“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制革新”。向社会发出的信号是将加速由“半市场经济”向“市场经济”转型。相应地，国有企业也面临再革新。
一、 经济体制转型与国企再革新
中国经济体制革新始终围绕两大主题：一是资源配置方法是计划照旧市��；二个财产创立的主体是简单公有制照旧多种所有制，而非公经济在多洪流平上、能否公正地加入财产的创立和分派。这两者有很强的相关性。
较长时期以来，我国处于以投资驱动、工业跟踪为特征的经济生长追赶期，具有明显的政府主导经济增长的“半市场经济”特征。
此时，国有企业作为政府调控经济的工具、配置资源和推动经济增长的抓手，始终处于“半政府工具，半市场主体”的状态，政企分不开、也不可分。与此同时，政府对差别所有制企业有亲有疏，实行差别化政策�？凸鄣亟�，这种体制概略适应了其时的生长阶段，使我国用很短时间乐成走过了经济生长的追赶期。
可是逾越一准时限后，这种体制的毛病日益显现。
十八届三中全会的决定为向市场经济转型进行了重要的理论和政策突破，并做了全面的安排。政府要处理好与市场的关系，就必须挣脱与国有企业关系的掣肘，政企离开，公正看待种种企业；要发挥市场的决定性作用，国有企业就要改变“半政府工具，半市场主体”状态，成为平等的市场竞争的加入者，包管庞大的国有经济能与市场经济很好地相容。
国企革新依然是经济体制革新的重要环节。
二、国企革新基本命题和目今重点
在确立社会主义市场经济革新目标后，国有经济革新的基本命题就是，公有制、国有经济与市场经济能不可结合？如何结合？
十四届三中全会以来，中央为破解这一历史性难题提出了三个要点：
一是建立现代企业制度。利用“所有权与经营权疏散”的特点，在包管国家最终所有的情况下，结构众多独立的市场主体；
二是与时俱进地调解国有经济结构和功效，包管国有经济在差别生长阶段都能有效发挥作用；
三是探索适应市场经济的“国有资产实现形式”，在坚持较大份额国有经济的情况下，政企离开，包管市场配置资源的作用。
就是说，国家拥有的国有资产是实物形态的“国有企业”，照旧可以用财务指标清晰界定、计量并具有良好流动性、可进入市场运作的国有资本？
如上三概略点相互关联，但进展狼籍不齐。在国有企业仍是政府“工具”和“抓手”的情况下，在工业领域以实物形态泛起的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。而政府作为市场的监管者，同时拥有、治理和控制着庞大的国有企业群，并与其坚持着庞大的关系。这就造成政府不独立、国有企业也不独立，政府无法正确处理与市场的关系。
这次国有企业再革新的命题不是政府机构“如何革新对国有企业的治理”，而是由“管企业”转变为“管资本”。即推动国有资产实现形式由实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。这是目今深化国企革新的枢纽点。
三、两类国资治理形式
经过多年的探索，经营性国有资产治理已经有多种形式，大致可分作两类：一类是全国社�；�，信达、华融等资产治理公司和中投、汇金投资控股公司等。这类机构的配合特点，一是都属经注册的金融持股机构，治理的工具都是资本化和证券化的国有资产，也就是“国有资本”；二是与投资和持股的公司是股权关系，不是行政关系；三是持股机构是市场加入者，在市场中运作。
国资委则是另一类治理形式。它的特点，一是以实物形态的“国有企业”为工具，“管人、管事、管资产”，治理着一个企业群，政府不独立、企业也不独立，是诸多体制性矛盾的焦点；二是从执法和财务意义上国有产权的委托署理关系并未建立，政府对国企是行政强约束，财务软约束；三是国有产权基本不具有流动性，有进有退的调解很难实质性进行，资本效率低。这类治理形式在诸多方面与市场经济很难相融，是目今革新的重点。
四、国有资产资本化革新的意义和目标
国有资产的资本化应当实现三个目标：
一是建立以财务约束为主线、权责明确的国有产权委托署理关系。国家坚持最终所有权，实行所有权与经营权疏散；国有资本投资机构运作国有资本，与投资的企业建立股权关系；企业有股东、没有婆婆，自主决策、自负盈亏，是独立的市场主体。这对国有企业是又一次解放。
二是资本化、特别是证券化的国有资产具有良好的流动性，使国有经济结构和功效可以灵活调解。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。
三是凭据所有权与经营权疏散的原则，从体制上实现政资离开；通过国有资本投资机构的隔离，实现政企离开。在这种管资本不管企业的制度安排下，政府可站到飘逸职位，正确处理与市场的关系。对政府也是一次解放。
这项革新的重要意义在于，资本化和证券化的国有资产的预期效能，主要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而可以包管我国在坚持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。
五、 国有经济的功效转换
渐进式革新留下了一笔巨大的国有资本，是包管我国经济体制平稳转型的名贵资源，它应当发挥非国有经济不可替代的作用，而不爆发挤出效应�；谖夜奶氐�，国有资本有两大功效：一是政策性功效，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是收益性功效，获取财务回报，用于公共效劳。两者的比例结构应当与时俱进地调解。
在经济发育水平较低，政府主导经济增长阶段，国家越发重视它的政策性功效。即国有经济主要作为政府调控经济的工具，配置资源和推动经济增长的抓手的功效。但这一生长阶段正在已往。
在市场起决定性作用的情况下，国家宏观调控将主要依靠生长战略的导向和财务、钱币为主的政策手段。国有经济的政策性功效将限定在某些市场失灵的领域，国有经济作为“工具”和“抓手”的功效应大幅度转向收益性功效。
目今，在国家有需要，非公经济不肯进入或禁绝进入的领域、天然垄断行业、涉及国家宁静和某些公共效劳等领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标的功效还不可少。但其所涉及的领域必须经过充分论证和法定程序，列入“负面清单”，并随形势生长逐步减少，制止随意性、不可泛化。
另一方面，许多一经的“重要行业、要害领域”已经成了竞争领域；而制约经济社会生长的瓶颈、关系“国民经济命脉”的许多方面也已变革。社会包管、基本公共效劳均等化和某些社会产品的缺少，已经上升为主要矛盾。应将更多的国有资天职别注入社会包管、扶贫、教育等公益基金和金融性投资机构，以投资收益作为公共财务的增补来源，弥补体制转轨中积累的必须由财务支付的历史欠账和民生需求。一方面增补社会包管资金的缺乏、保住社会底线；另一方面增补社会公益性资金，减少社会不公、增进区域协调生长。以此包管体制转轨的平稳进行，并使全民所有回归到全民分享的天性。
六、 “从竞争性领域退出”并非要害
到目前为止，工业领域的国有资产基本不具有流动性，在一些领域发挥着“控制力”的作用。资本化后具有流动性的国有资产如果在竞争领域继续谋求对工业的“控制”，将会对市场爆发巨大攻击。从这个意义上说，许多人提出“国有经济应当从竞争性领域全部退出”不无原理。但国有经济规模巨大，全部退出是不现实的。
此时，一方面国有资本“应加大对公益性企业的投入，在提供公共效劳方面做出更大孝敬”；另一方面，要害的不是“退出”，而是在竞争性领域与时俱进地改变国有经济的功效，由已往看重对工业和企业的“控制”，现在转向专注资本投资的收益。
存续在竞争领域国有资本的公共性不是体现为“退出”，而是体现在收益分派的公共性。
进入市场的国有资本应当具有一般资本的天性，即逐利性。谋求“控制”，会扭曲市��；投资为了收益，对市场无碍。
实际上，关于资本，岂论谁是最终所有权人，只要受市场规则约束，以平等的身份、遵从市场理性加入竞争，都是市场有效配置资源的积尽力量，都与市场经济相融，对其他投资者不会造成不当伤害。资本化的国有资产的绝大部分应当是追求投资回报的“收益性功效”的资本。
“政策性功效”的国有资本要实现政府目标，例如特定的生长目标或控制目标，有时会背离收益性目标、不按“市场理性”运行。这类资本应限定在市场失灵的领域和较小的规模。不然就会成为搅乱市场的因素，造成资源错配。
七、建立以财务约束为主线的国有产权委托署理体制
国有资本的治理属于公共职能，应当由政府部分担负。其职责包括建立国有资本资产欠债总表，制定国家所有权政策和推动国有产权立法，组织建立国有资本委托署理关系，划分注入国有资本，组织体例和执行国有资本经营预算，统筹国有资本收益分派，卖力国有资本的统计、考核，监控等。
国有资本运营。设立若干国有资本投资机构和公益性基金，作为政府与市场之间的“界面”。它们一方面受政府之托，接受国家政策指导，治理界限清晰的国有资本；另一方面在市场中独立运营，集中统一行使所有权；投资收益上缴委托部分，接受监管部分的监督。
监督机构。对国有资本运营机构进行审计，对运作合规性、资产状况和运作效率进行监督。
国有资本的状况、损益，经营预算和收益分派应当向人民代表大会报告，接受监督，并获得批准。
八、国有资本投资机构的组织和机制
国有资本投资机构的组建应遵循如下六个原则：
一、投资机构是由财务部分注资设立、独立于政府部分的运营国有资本的机构，实行所有权与经营权疏散，受托市场化运作国有资本。财务部分对投资机构施加硬财务约束，并使其对投资的企业坚持强财务约束，形成有约束力的委托署理。
二、投资机构建立有效的治理结构，聘请职业投资经理人及研究团队从事市场研究，关于总体和工业的投资情况有清晰的判断，对目标公司的运营、财务和公司治理状况有深度了解，并通过加入股东会、董事会成为“积极股东”。
在此基础上，通过增持、减持或退出不绝优化投资组合，确保资本的宁静，并能获得市场平均或较高的投资收益。
三、国有资本投资机构分为两类。一类是实现政策性目标的工业类金融投资公司。它通过资本投资而不是行政权力坚持对某些工业和企业的控制力，通过加入公司治理对企业进行财务约束和监督；另一类是实现收益性目标的投资机构，受反垄断法约束。这类属中性的“无差别化资本”，它对工业和企业没有特殊的偏好，不再担负对工业和企业的“控制”、或以资本“保驾”个体企业“做大做强”的使命，而是关注财务体现，须要时进行“有进有退”的调解。投资机构包括公益性基金、金融性资本运营公司。
四、监督机构为两类投资机构设定各自的目标、评价体系，并严格考核。
五、当期投资收益应上缴财务，用于公共效劳和再分派；当期收益用于再投资的部分，应获得国家批准。
六、投资机构的数量和各家投资机构的资本规模应经论证和在实践中逐渐明晰。
九、“顶层”集团公司的改制
资本化革新需要将“顶层”集团公司改制为股份制公司，这是本轮革新的重点。本世纪初，汇金公司持股对几大银行整体改制、上市的经验值得重视。
改制前有两项基础性事情：
一是集团公司进行清产核资和结构及资产重组；
二是将专业审计机构认可的集团公司净资产作为国有资本在财务部分入账。
集团公司的改制与分流：
基于资本市场的专业性和危害性，集团公司普遍转为投资机构没有须要，也缺乏条件。改制分流是一定选择。
少数具备条件的可转制为国有资本投资公司或运营公司。但它们与工业集团为扩展业务从事某些对外投资的混业型公司差别，应当是专业型金融性投资或运营机构。需要剥离经营性业务、调解人员结构，经财务部分注资设立。
另一部分可转制为新公司。集团公司持有的上市公司股权划回财务部分，对存续业务进行重组，由国资投资机构为其出资人，重新注册为一家或几家公司。
部分可注销。主业优良资产注入上市公司，上市公司股权划回财务部分。辅业可转让、可独立，具备条件的可以上市。不良资产划拨给信达等资产治理公司处理，人随资产走。剩下的“壳公司”注销。
在改制历程中，财务部分应将每家上市公司的国有股权划分注入若干持股机构，改变一股独大的状况，形成多元股东相互制衡的股权结构。
十、建立多元制衡的公司治理机制
转向管资本之后，国家所有者权益的包管机制爆发了变革。此前，国家为包管所有者权益，政府机构在企业之外不绝增强干预、控制和监管；现在则由受财务硬约束的投资机构以股东身份进入企业，通过加入公司治理而获得权益包管。
一些国有控股上市公司治理结构失效，往往与“存续公司”滥用控制权、外部无规制的干预有关，由此导致人为地扭曲公司治理，为“内部人控制”留出了空间。实践证明，多元机构投资者相互制衡，有利于公司把目标集中于投资回报和立异、有利于提高公司透明度和财务约束、有利于激励治理层创立良好业绩。
在资本化历程中，应将公司国有股权改由多家持有并引进非公投资机构。公司经营状况不但对非公投资机构，并且对国有资本投资机构以及职业投资经理人都有切肤之痛，由他们进入董事会和股东大会，决定治理层的激励和去留、拍板公司重大决策和决定收益分派，比在企业之外政府部分的干预和监管更有利于克服信息差池称和内部人控制，包管资本的效率和宁静。
随着混淆所有制的生长和资本流动性的增加，竞争性领域企业的股权结构将越发庞大，并且动态变革；特别是按企业所有制属性区别看待政策的逐渐取消，每家企业、包括上市公司头上继续戴着“国有”或“民营”的“所有制标签”已经失去了政策意义。继续保存倒运于消除“姓国”“姓民”的社会裂痕。应当考虑革新相关统计指标体系，进而弱化“姓国”“姓民”的社会舆论，包管种种企业“权利平等”、“时机平等”、“规则平等”。
十一、给改制企业一个新的起点
此前国有企业将主业优质资产重组上市时，在集团公司都保存了规�；虼蠡蛐〉囊豢椤按嫘滴瘛焙屠沸纬傻恼咝缘８�。在这次集团公司改制时应当给它一个新的起点，对历史性担负进行一次清理，接纳多种途径将其卸掉，并在国有资本经营预算中支付须要的本钱。
如对资产进行清理，实行“主辅疏散”，重组优质资产、剥离不良资产，须要时进行债转股。将冗员、办社会的职能，包括住房、医疗、子女教育和就业等转交给政府。职工的社会包管由依托企业转交社会，改变“国有职工”身份，使员工具有流动性。包管转制后的企业获得平等的竞争职位。
结束语：
先顶层设计、后有序推进
这一轮国企革新的重点是国有资产治理的革新。这是从国家层面自上而下的系统性革新，不是设立几家国有资本经营公司和投资公司所能解决的，它是涉及经济体制的转型、政府与市场和企业的关系、巨大国有资产“存量”的功效转换、市场主体再建设等牵动全局的厘革，涉及诸多利益关系的重大调解，是一场攻坚战。
在体制框架尚不清晰的情况下急于操作，搞欠好会给后续革新制造障碍�Ｕ站捎α煜壤砬甯镄碌哪勘辍⑺⒌奶逯坪突啤⑸杓瞥隹尚械募苹�，妥善处理历史遗留问题，再进行须要的试点，之后再大规模行动，从而包管这项革新积极而稳妥地进行。
（本文章摘自《财经》杂志 作者：陈清泰）